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Un site à l’abandon avec un passif environnemental

Cette friche de 25 ha, dont 5 ha exploités, était située dans le périmètre du port fluvial et industriel de Santes, à proximité des captages AEP de l’agglomération Lilloise.

Le site a été exploité à partir de 1870 par des activités d’ennoblissement du textile et notamment de teinture du lin et du coton mais n’a pas pu faire l’objet de travaux complets de remise en état depuis l’arrêt de son activité en 1989 en raison de l’insolvabilité des responsables.

Le liquidateur judiciaire a fait procéder à l’évacuation des déchets et à une démolition partielle des bâtiments. Un diagnostic de la qualité environnementale des sols et des eaux souterraines a également été réalisé par le liquidateur judiciaire.

Les résultats de ce diagnostic montraient une pollution des sols par les métaux et une pollution de la nappe de la craie, localement exploitée pour l’alimentation en eau potable, par les polychlorobiphényls (PCB), constituants caractéristiques des huiles diélectriques des transformateurs. Toutefois la zone d’infiltration des PCB dans les sols n’a pas été retrouvée et l’hypothèse est émise d’un déversement direct dans la nappe par l’intermédiaire d’un puits.

Les injonctions de la préfecture pour des investigations complémentaires ne peuvent être suivies d’effet du fait du caractère impécunieux de la liquidation.

Personne ne souhaite reprendre cette friche du fait des incertitudes quant à l’origine et l’importance de la pollution, tout particulièrement dans un environnement sensible de captages AEP.

Une réhabilitation par l’initiative privée

L’ADEME intervient sur ce site déclaré « orphelin » mais uniquement pour sa mise en sécurité par la pose de clôtures.

En 2006, différents partenaires fédérés par la société EACM, proposent à la préfecture la création d’une société  spécifiquement dédiée à la requalification de la friche sous réserve de la vente du bien à son profit.

En mars 2008, après avoir réalisé sur fonds propres des études détaillées de l’extension de la pollution la société ECOFRICHE a présenté à la préfecture un plan de réhabilitation de la partie usine du site. Ce projet a reçu l’approbation de l’ensemble des parties.

Parallèlement, ECOFRICHE a procédé aux travaux de démolition des éléments construits restants qui rendaient le site particulièrement dangereux.

L’équilibre économique de la réhabilitation et son acceptation par la population passait par un changement de vocation de ces terrains pour passer d’un usage industriel à un usage résidentiel, ce qui nécessitait une modification du PLU dont le principe a été accepté par la mairie et la communauté urbaine en 2010.

Une fois le PLU modifié, en 2012, les travaux de requalification ont pu être entamé, comprenant la dépollution du site et son aménagement.

De plus en plus de projets sont confrontés à la présence, sur le territoire envisagé, d’espèces ou d’habitats protégés dont la destruction est interdite par la réglementation. La doctrine européenne prévoit dans ce cas un processus long et complexe de conception et de mise en œuvre des projets. Ce projet ne peut aboutir à la destruction des espèces ou des habitats que de façon exceptionnelle et moyennant la mise en œuvre de processus et de mesures très encadrés.

1.1         Le triptyque réglementaire : « éviter, réduire, compenser »

La note du Ministère de l’environnement (2014) « Éviter, réduire et compenser les impacts sur le milieu naturel », du 16 janvier 2014 précise :

« Dès la conception d’un projet, les questions environnementales doivent être intégrées au même titre que les autres éléments techniques, financiers, etc… »

Cette conception doit tout d’abord s’attacher à éviter les impacts sur l’environnement, y compris au niveau des choix fondamentaux liés au projet (nature du projet, localisation, voire opportunité). Cette phase est essentielle et préalable à toutes les autres actions consistant en second lieu à minimiser les impacts environnementaux des projets, c’est-à-dire à réduire au maximum ses impacts et en dernier lieu, si besoin, à compenser les impacts résiduels négatifs après évitement et réduction.

La séquence « éviter, réduire, compenser » les impacts sur l’environnement concerne l’ensemble des thématiques de l’environnement, et notamment les milieux naturels. Elle s’applique, de manière proportionnée aux enjeux, à tous types de plans, programmes et dans le cadre des procédures administratives de leur autorisation (étude d’impacts ou étude d’incidences thématiques : loi sur l’eau, Natura 2000, espèces protégées, …). »

1.2         La compensation

Les mesures compensatoires sont de la responsabilité du maître d’ouvrage du point de vue de leur définition, de leur mise en œuvre et de leur efficacité. Elles ont pour objet d’apporter une contrepartie aux impacts résiduels négatifs du projet, ou éventuellement résultant d’un cumul avec d’autres projets, qui n’ont pu être évités ou suffisamment réduits.

Elles sont conçues de manière à produire des impacts positifs qui présentent un caractère pérenne et sont mises en œuvre en priorité à proximité géographique et fonctionnelle du site impacté. Elles doivent permettre de maintenir voire d’améliorer la qualité environnementale des milieux naturels. Les mesures compensatoires doivent être :

• au moins équivalentes : elles doivent permettre le rétablissement de la qualité environnementale du milieu naturel impacté, à un niveau au moins équivalent de l’état initial, voire d’obtenir un gain net ;
• réalisables : le maître d’ouvrage doit évaluer la faisabilité technique d’atteinte des objectifs écologiques visés par la mesure compensatoire et s’assurer de la possibilité effective de mettre en place les mesures sur le site ;
• efficaces : les mesures compensatoires doivent être assorties d’objectifs de résultat et de modalités de suivi de leur efficacité et de leurs effets.

L’application des guides UICN et MEDDE pour la démarche « éviter, réduire, compenser » (ERC) encourage vivement et, dans certains cas, exigent une démonstration précise par le pétitionnaire de la capacité technique et scientifique à compenser.

Sont susceptibles d’être soumis à l’obligation de mesures compensatoires tous maîtres d’ouvrage d’infrastructures linéaires ou d’aménagement immobiliers et industriels amenés à altérer des richesses naturelles.

1.3         Principaux problèmes rencontrés par les maîtres d’ouvrage

Au-delà de l’aspect réglementaire et doctrinal, développé ci-dessus, se posent notamment pour les maîtres d’ouvrage plusieurs questions :

1. La maîtrise du foncier de compensation sur la durée impartie à la compensation écologique, en général plusieurs dizaines d’années.
2. L’engagement dans le temps : comment garantir que les mesures proposées par le maître d’ouvrage, et validées par l’administration, seront effectivement mises en œuvre pendant la durée de la compensation et comment en rendre compte à l’administration.
3. La recherche des compétences de développement ou de création d’espaces naturels riches.

La complexité d’évaluation de la richesse écologique des terrains impactés, la construction des mesures compensatoire et la défense de ces mesures vis-à-vis des différents interlocuteurs locaux (DREAL, riverains et autres) sont autant d’étapes complexes entièrement sous la responsabilité du maître d’ouvrage. Le passage par un cabinet d’expert peut être un élément facilitateur pour ce type de projets qui peuvent…

Le propriétaire et l’autorité administrative compétente (le plus souvent le préfet) doivent être consultés par l’exploitant pour déterminer ensemble le mode de remise en état, en application de l’article R512-39-2 du code de l’environnement.

Les possibilités d’aménagement dépendent notamment :

• du type de carrière à réaménager : roche massive ou roche meuble ?
• de la nature de l’exploitation : par exemple, extraction à sec ou en eau ?
• de l’environnement proche du site d’exploitation : tissu rural, urbain ?

En fonction de ces différentes caractéristiques, le mode de remise en état pourra être défini : Terrain agricole, Reboisement, Etang pour la pisciculture, réserve naturelle, base de loisirs…

Dans son choix, et compte tenu de la nécessité croissante de trouver des exutoires pour trier et enfouir les déchets, le propriétaire et l’exploitant ne pourront pas négliger la piste de l’ouverture d’un Centre de stockage de matériaux inertes ou non dangereux : elle constitue en effet une source rémunératrice susceptible d’envisager d’autres projets…

Contrairement aux idées reçues, l’exploitation d’une carrière exige une réelle prise en compte des questions environnementales, avant, pendant et après exploitation.

Avant :

Le code de l’environnement oblige d’abord (art R122-5) l’exploitant à réaliser une étude d’impact proportionnée à la sensibilité environnementale de la zone. Cette étude d’impact comporte notamment une analyse de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet, une analyse des effets négatifs et positifs induits par le projet et une analyse des effets cumulés du projet avec d’autres projets connus.

Elle comporte aussi les mesures prévues par le futur exploitant pour éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine et réduire ceux qui ne peuvent être évités ;

Lorsque les effets négatifs du projet sur l’environnement ou la santé humaine n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits, une compensation doit être proposée par le futur exploitant.

Pendant : Exemple de la compensation écologique dans le cadre d’un défrichement     

Lorsqu’une exploitation de carrière implique le défrichement d’un espace boisé, le préfet peut subordonner son autorisation à l’exécution, sur d’autres terrains, de travaux de boisement ou reboisement pour une surface correspondant à la surface défrichée, assortie, le cas échéant, d’un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5 (article L341-6 du nouveau code forestier) : il s’agit d’une compensation écologique ou mesure compensatoire.

Le préfet peut imposer que le boisement compensateur soit réalisé dans un même massif forestier ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable.

Après : des garanties financières en cas de défaillance de l’exploitant

Des garanties financières (caution bancaire par exemple) doivent être constituées par l’exploitant pour s’assurer de la conformité du réaménagement des terrains en fin d’exploitation. En cas de faillite d’un exploitant, l’Etat bénéficie donc d’une garantie de remise en état des terrains.

« La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous » d’après l’article 552 du code civil.

Le propriétaire peut donc « faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu’il jugera à propos », et ce à l’exception des mines dont la jouissance n’appartient pas au propriétaire. C’est en effet l’Etat, usant de sa prérogative de puissance publique, qui seul peut concéder la recherche et l’exploitation des mines.

Cette exception a été codifiée dès 1804 mais remonte à l’origine au droit romain.

Une carrière est une installation classée pour la protection de l’environnement, déterminée par décret sous la rubrique n°2510 de la nomenclature ICPE. L’ouverture d’une exploitation de carrière est soumise, selon les cas, à différents régimes : autorisation administrative (le plus souvent par arrêté préfectoral), enregistrement ou simple formalité de déclaration à la DREAL dans les cas où le projet ne nécessite aucune mesure particulière pour la protection de l’environnement.

En revanche, la réglementation ne prévoit aucune formalité particulière lorsque les matériaux prélevés sont utilisés pour la réalisation de l’ouvrage sur l’emprise duquel ils ont été extraits, lorsque la superficie d’affouillement est inférieure à 1000 mètres carrés ou lorsque la quantité de matériaux à extraire est inférieure à 2000 tonnes.

Contrairement aux idées reçues, cette différence ne s’explique pas par la méthode d’exploitation (souterraine pour les mines et à ciel ouvert pour les carrières par exemple).

Ce qui caractérise une mine ou une carrière, ce sont les substances extraites.

Ainsi, le nouveau code minier définit à l’article L111-1 les substances de mines ou fossiles qui relèvent du régime légal des mines. Parmi ces substances figurent notamment la houille, les hydrocarbures liquides ou gazeux, le diamant, la bauxite, la fluorine, le fer, le nickel, le titane, le cuivre, le plomb, ou encore le mercure, l’argent ou l’or …

Le nouveau code minier précise à l’inverse que toute substance minérale ou fossile qui n’est pas qualifiée par le [nouveau code minier] de substance de mine est considérée comme une substance de carrière.

Impossible d’imaginer l’industrie du bâtiment ou celle des travaux publics sans le recours massif aux granulats, quantitativement la première des matières premières après l’air et l’eau. En France, chaque année, on produit et on utilise plus de 400 millions de tonnes de granulats pour l’ensemble de la construction ce qui, divisé par le nombre d’habitants, correspond à un ratio d’environ 7 tonnes par personne et par an.

A titre d’exemples, la construction d’un logement nécessite 100 à 300 tonnes de granulats, celle d’un hôpital ou d’un lycée 2 000 à 4 000 tonnes, 1 km de voie ferrée 10 000 tonnes et 1 km d’autoroute 30 000 tonnes.

Plus de 1 500 entreprises travaillent dans le secteur de l’extraction, employant 14 000 personnes. 54,1 % de la production de granulats provient de roches massives, d’origine calcaire (100 millions de tonnes) ou éruptive (105 millions de tonnes). 39,3 % provient de l’exploitation de gisements de roches meubles d’origine alluvionnaire (119 millions de tonnes), de granulats marins (7 millions de tonnes) ou d’autres sables (23 millions de tonnes). Le reste provient de matériaux de recyclage, pour l’essentiel issus de la démolition (19 millions de tonnes), mais également de schistes, de laitiers et de mâchefers (6 millions de tonnes). (source http://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr)

Chaque année, 400 millions de tonnes de granulats sont extraites en France métropolitaine et donc normalement, 400 millions de redevances de fortage sont versées. C’est un chiffre important, c’est une branche importante de l’économie. Il faut donc qu’elle continue à servir l’économie de notre pays.

A savoir :
Les carrières souffrent du syndrome NIMBY. Les carriers comme les propriétaires rechignent à en parler. Leurs riverains souhaitent quant à eux que cette langue devienne une langue morte.

Le contrat de fortage (ou foretage) porte sur une activité d’exploitation de carrière pour laquelle un propriétaire foncier concède à un exploitant la superficie d’un terrain en vue d’extraire les matériaux contenus en tréfonds.

Le code civil indique que « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous » (article 552 dudit code). Le propriétaire a donc, selon ce texte, la jouissance du sous-sol qu’il est libre d’exploiter ou de faire exploiter. Une exception existe pour les substances de mines, définies à l’article L111-1 du nouveau code minier, et pour lesquelles le propriétaire n’a pas la jouissance. Seul l’Etat est compétent pour les concessions de mines.

Le contrat de fortage, qui concède l’activité extractive d’une carrière, est sur le plan juridique un contrat hybride, c’est-à-dire à la fois un contrat de louage (qui concerne la superficie occupée) et un contrat de vente de biens meubles (qui sont les matériaux abattus ou extraits).